Jak wyłonić rząd w Polsce?

Mamy parlament X czy XI kadencji?

Zanim zostanie sformowany rząd, musi zebrać się Sejm X kadencji. Tu wtrącę małą ciekawostkę – o ile mamy Sejm X kadencji, to Senat już… XI kadencji. Jak to możliwe, skoro kadencje obu izb parlamentu są równolegle i wybory do nich są zawsze w tym czasie? Dzieje się to tak dlatego, że po częściowo wolnych wyborach 4 czerwca 1989 roku wyłoniono tzw. „Sejm kontraktowy”, w którym PZPR miała zagwarantowane 2/3 miejsc, a jedynie 1/3 pochodziła z wolnych wyborów. Równocześnie po raz pierwszy od II Rzeczypospolitej wybrano senat. Wybory do niego były całkowicie wolne. Z tego powodu sejm kontraktowy uznano za ostatni sejm PRL-u, ale już senat za pierwszy senat III RP. W 1991 roku odbyły się pierwsze zupełnie wolne wybory parlamentarne, w czasie których wyłoniono Sejm I kadencji III RP oraz Senat II kadencji. Od tego czasu senat zawsze jest o numer wyżej od sejmu.

Pierwszy marszałek-senior Aleksander Małachowski

Koniec ciekawostek! Zanim zostanie powołany rząd, musi odbyć się pierwsze posiedzenie sejmu nowej kadencji. To prezydent „zwołuje na dzień przypadający w ciągu 30 dni od dnia wyborów” [1]. Data 13 listopada była więc nieomal ostatnim dniem, kiedy prezydent Duda mógł zwołać sejm. Do jego prerogatyw należy też powołanie marszałka-seniora, który poprowadzi pierwsze posiedzenie do czasu wyboru nowego marszałka przez niższą izbę parlamentu. Marszałek-senior jest przez niego wybierany „spośród najstarszych wiekiem posłów”[2]. Prezydent nie jest więc skazany na najstarszego wiekiem posła, jak to czasem się mówi, lecz ma pełną swobodę wyboru spośród najstarszych posłów.

Przykładowo pierwsze obrady sejmu pierwszych dwóch kadencji otwierał Aleksander Małachowski (pasjonatom historii to nazwisko słusznie wydaje się znajome, bo ów marszałek-senior wywodził się z rodziny Małachowskich, która wydała m.in. marszałka Sejmu Czteroletniego Stanisława Małachowskiego), a zeszłej kadencji – Antoni Macierewicz. Podobnie jest w senacie, gdzie również Marszałek-senior jest wybierany przez prezydenta spośród najstarszych senatorów. Przykładowo pierwsze obrady senatu X kadencji otwierała Barbara Borys-Damięcka, a pierwszej kadencji – Jan Tomasz Zamoyski (tak, z tych Zamoyskich). Jak wiemy z poniedziałkowego orędzia prezydenta, nowym marszałkiem-seniorem będzie Marek Sawicki z PSL, przedstawiciel zaściankowej, ale jednak szlachty, jak podkreśliłby Rzędzian. Tradycja będzie więc dochowana.

Mem sprzed czterech lat, kiedy przez moment wydawało się nowym marszałkiem-seniorem będzie Janusz Korwin-Mikke

Marszałek-senior przyjmuje ślubowanie nowych posłów. Każdy musi wygłosić formułę: „Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu, strzec suwerenności i interesów Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej”. Formułę poseł-elekt może zakończyć słowami: „Tak mi dopomóż Bóg”, ale nie jest to wymagane. Jednakże odmowa ślubowania jest traktowana jako zrzeczenie się mandatu.

Po zakończeniu ślubowania następuje dalsze część obrad. Zwykle w ich czasie następuje wybór prezydium Sejmu, czyli marszałka i wicemarszałków (zwyczajowo po jednym na przedstawiciela każdego klubu poselskiego). Wyjątek był w 2005 roku, kiedy dwa zwycięskie kluby – PiS i PO – nie porozumiały się ws. wyboru marszałka na pierwszym posiedzeniu, wskutek czego ten został wybrany dopiero po przerwie w obradach w osobie Marka Jurka.

Odchodząca marszałek sejmu Elżbieta Witek podczas uroczystości chrztu nowego okrętu patrolowego Straży Granicznej Generał Józef Haller / fot. Aleksander Zieliński/Kancelaria Sejmu

Powołanie rządu

Dopiero kiedy mamy obsadzone stanowiska w Sejmie, następuje procedura wyłonienia rządu. Poprzedni rząd składa dymisję na pierwszym posiedzeniu Sejmu nowej kadencji, ale sprawuje władzę do czasu powołania następnego – jest to zabezpieczenie, aby zawsze miała miejsce ciągłość władzy.

Nowy rząd powołuje prezydent. W tej procedurze nie jest niczym ograniczony. Zwyczajowo powołuje na premiera przedstawiciela zwycięskiej partii, ale jest to jedynie zwyczaj. Równie dobrze może powołać na premiera niżej podpisanego i nikt nie będzie mógł mu zarzucić złamania konstytucji. Ma na to 14 dni od pierwszego posiedzenia sejmu, a więc w przypadku sejmu X kadencji do 27 listopada. Nowy premier "przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania". Jeżeli uzyska wotum zaufania, będzie mógł bez przeszkód kontynuować rządy. Wotum zaufania wymaga bezwzględnej większości sejmu, a więc za musi zagłosować więcej niż przeciw lub wstrzymujących się przy minimum połowie ustawowej liczby posłów. Musi to nastąpić maksymalnie w ciągu 14 dni od powołania rządu przez prezydenta, a więc maksymalnie do 11 grudnia (jeśli prezydent powoła premiera 27 listopada).
Jeżeli powyższa procedura nie zostanie dochowania, następuje pierwsza procedura rezerwowa. W jej myśl rząd powołuje Sejm. W ciągu 14 dni po fiasku powołania rządu przez prezydenta Sejm wybiera Prezesa Rady Ministrów „bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent Rzeczypospolitej powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera przysięgę od jej członków”. Co jeśli nawet wtedy nie zostanie powołany rząd?

Jest jeszcze druga procedura rezerwowa. W jej myśl „Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez Prezydenta Rzeczypospolitej udziela jej wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. To jest ostatnia możliwość powołania rządu. Jeżeli również i tak zakończy się fiaskiem, wówczas „Prezydent Rzeczypospolitej skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory”. Do czasu nowych wyborów i powtórzenia wyżej przedstawionej procedury powołania rządu rządy sprawuje ostatni powołany rząd.

Czy grozi nas kryzys konstytucyjny?

Tyle konstytucja, a jaka jest praktyka? Taka, że rząd zostaje powołany podczas pierwszego posiedzenia Sejmu (w jednym przypadku przerwanym, ale wciąż pierwszym). Podczas czterech ostatnich kadencji nie było to problemem, bo zarówno PiS, jak i koalicja PO-PSL zawsze miały większość. Sytuacja bardziej skomplikowana była w 2005, kiedy najliczniejsza partia (PiS) miała zaledwie 155 mandatów. Utworzony jednak przez prezydenta Kwaśniewskiego rząd Kazimiera Marcinkiewicza zdobył wotum zaufania głosami PiS, rzecz jasna, oraz Samoobrony, LPR-u i… PSL-u. Powstała w ten sposób rada ministrów była rządem mniejszościowym, aż do utworzenia koalicji PiS-Samoobrona-LPR w następnym roku.

Rząd Kazimierza Marcinkiewicza

Był jeden przypadek w obowiązującym porządku konstytucyjnym, kiedy rząd powołany przez prezydenta nie uzyskał wotum zaufania sejmu. W 2004 roku rząd Leszka Millera podał się do dymisji i prezydent Kwaśniewski 2 maja powołał rząd Marka Belki. 14 maja ten nie uzyskał wotum zaufania. Co gorsza, rozdrobniony Sejm nie był w stanie sam wskazać własnego kandydata w konstytucyjnym terminie 14 dni (I procedura rezerwowa). Pozostała II procedura rezerwowa, czyli ponowne wskazanie kandydata przez prezydenta. Kwaśniewski zagrał va banque i… ponownie desygnował Marka Belkę. Tym razem kandydat SLD uzyskał wotum zaufania. Powodem zapewne było to, że gdyby ponownie próba powołania rządu zakończyła się fiaskiem, półtora roku przed końcem kadencji musiałoby dojść do przedterminowych wyborów.

Rząd Marka Belki

I co dalej?

Po poniedziałkowym orędziu prezydenta wiemy, że Mateusz Morawiecki utworzy swój trzeci rząd. Zrobi to maksymalnie w ciągu 14 dni. Do tego czasu rządy sprawuje II rząd Mateusza Morawieckiego. To oznacza, że przy maksymalnym wykorzystaniu terminów rządy PiS-u potrwają co najmniej do pierwszej połowy grudnia. Jeżeli III rząd Morawieckiego nie uzyska wotum zaufania, następny ruch należy do sejmu. Przy założeniu, że rząd zostanie powołany w najpóźniejszym możliwym terminie, tj. 27 listopada (14 dni od 13 listopada), Sejm będzie miał 14 dni na przegłosowanie (lub nie) wotum zaufania. Może to zrobić dopiero po expose nowego-starego premiera, a więc może to nastąpić nawet dopiero 11 grudnia. Przy założeniu, że III rząd Morawieckiego nie uzyska wotum zaufania, sejm będzie miał 14 dni na zaprzysiężenie swojego kandydata (czyli jeśli głosowanie nastąpi 11 grudnia, ostatni termin to 25 grudnia). Jeśli mu się to uda,będziemy mieli pierwszego premiera wskazanego przez sejm. Jeżeli nie – następuje ponowne zaproponowanie premiera przez prezydenta. W przypadku gdy ostatnia procedura poniesie fiasko, w ciągu trzech miesięcy będą miały miejsce przedterminowe wybory.

Nowy-stary premier Mateusz Morawiecki wraz ze swoim rządem

Osoby, które drżą o stabilność rządów, uspokajam. Będzie rząd powołany przez prezydenta, będzie (najpewniej) rząd powołany przez sejm. Któryś w końcu uzyska wotum zaufania. Świeżo wybrani posłowie na pewno się nie narażą na kolejne wybory (które mogłyby kosztować ich ledwo co uzyskane mandaty, a więc całkiem poważne benefity), toteż najpóźniej w grudniu poznamy nazwisko premiera, który będzie nami rządził przez najbliższy czas.

[1] Jeśli nie zostało to zaznaczone inaczej, wszystkie cytaty pochodzą z Konstytucji III RP, https://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1
[2] Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf